Source:Fairbrother, Malcolm. 2019. Free Traders. Oxford University Press. tag: #institutionalism #comparative-historical date: 202006
Malcolm Fairbrother最近出版的这部著作考察了加拿⼤、墨西哥和美国三国提出、协商、签署美 加⾃由贸易协定（CUFTA, 1988）和北美⾃由贸易协定（NAFTA, 1994）的经过。这部著作⾸先 以论⽂形式发表于2014年的AJS。先简单摘录AJS论⽂，再详细谈论这本书本⾝。在AJS论⽂版 中，作者认为既有研究厘清了1980年代以来哪些条件促使国家推进了整合国际经济市场的政策。 但这些解释对谁是关键性的⾏动者没有达成共识。因此这项研究的⽬标在于理解“谁是全球化政策 的关键性⾏动者”。他在既有研究的四种⾏动者（商业群体、经济学家、技术官僚、国际⾦融） 的基础上，提出⼀种折中的解释：发达国家和发展中国家的全球化政策由两种不同的⾏动者组 合、经历两种不同的政治经济路径。在发达国家，商业团体的动员是中⼼；在发展中国家，受到国际⾦融制约和赋权的技术官僚相对独⽴于商业群体来追求全球化。在两种不同环境下，经济学 家为⾃由化建⽴合法性；但这⼀作⽤是借由他们的权威（⽽不是经济学的专业知识）实现的。
在将这篇论⽂扩展成⼀部著作的过程中，作者为这项研究加了⼀层问题意识，讨论全球化与民主的关系。他将基于四种⾏动者的理论概括为精英主导全球化进程的“批判理论”，⽽将认为全球化 与民主进程是伴⽣关系的理论成为“⾃由理论”。“⾃由理论”的基础是经济学中的Heckscher-Ohlin-Samuelson贸易模型（HOS模型）。该模型的基本观点是⼀国富余的资源能使该国从国际贸易整合中获益，反之⼀国稀缺的资源使其受损。根据这⼀理论，对劳动⼒富余、资本短缺的发展中国家来说，低端劳动者会⽀持开放，⽽资本会⽀持经济封闭。按这⼀逻辑推断，全球化是民主推动的结果；⾃由贸易也有利于顺应民主化的发展潮流。但这⼀推断在经验研究中缺乏⽀持。
在“批判理论”中，主张商业群体作⽤的学者认为游说和社会活动推动了新⾃由主义政策，其主要 问题是⽆法解释商业群体是如何整合起来的，因为并不是所有⾏业和企业都能从⾃由贸易中获 益。强调经济学家作⽤的学者认为新⾃由主义经济学占据主导地位，促使国家采取⾃由贸易政 策。主要问题在于Prasad等⼈的研究指出经济学家对新⾃由主义的⼲预有限，经济学家仅仅为既有政策起到背书作⽤（主要引⽤Fourcade, Campell, Prasad, Bockman and Eyal）。强调技术官僚作⽤的学者认为经济学家进⼊政府之后推动了⾃由贸易。主要问题在于技术官僚的⾏动是受制 于政策议程的，如果政策偏好和政策议程差别太⼤很容易被换掉（主要引⽤Centeno和Babb对拉美的研究）。最后，强调国际⾦融组织作⽤的学者强调强调IMF和世⾏为⾸的国际⾦融组织的⽀ 配，主要缺陷在于国际⾦融组织没有独⽴影响各国政府的能⼒。
本书的第⼆章解释了为什么1948-1982年之间没有形成北美⾃由贸易区。在⼆战刚结束时美国就尝试过与加拿⼤签署⾃由贸易协定。1947-48年美国对加拿⼤出口增加，加拿⼤持有的美元储备减少；加拿⼤要求美国降低关税，以增加对美国的出口。美国认为协调⾏业差异难度很⼤，不 直接签订⾃由贸易区协议。但当时的加拿⼤⽅⾯考虑到本国的民族主义情绪，最终没有签署。⽽墨西哥在战后⼀直强调以国家⼲预实现⼯业化，对推进与美国的联系⾮常警惕，甚⾄没有参与 GATT。
美国从历史上说，北⽅⼯业省份⽀持⾼关税，以保护制造业免受欧洲竞争，以北⽅为票仓的共和党⽀持⾼关税；⽽民主党的票仓是南⽅出口省份，因此主张降低关税。1930年Smoot-Hawley关税法曾试图⽤保护性的关税政策来解决美国经济危机，成为美国政治史上著名的⼀次决策失误。 1930年代民主党重新执政之后，降低关税，并将贸易协定的实际权⼒集中到总统。⼆战以后随着出口商品增加和冷战的开始，美国逐渐形成了⽀持⾃由贸易的市场氛围。1965年美加之间就汽车⼯业达成⾃由贸易协定。1970年代美国重启了建⽴美加⾃由贸易区的努⼒，并将这⼀计划写进 1974年通过的贸易法。1979年卡特总统访问墨西哥时，美⽅向墨西哥提出建⽴三边共同市场的想 法。但1980年加拿⼤总理⽼特鲁多和墨西哥总统Jose Lopez Portillo发表共同声明拒绝了这⼀提 议。
加拿⼤对⾃由贸易区的抵制主要出于民族主义情绪，惧怕美国对加拿⼤的过度影响。⼀直以来， 加拿⼤都设置了较⾼的关税壁垒，关税既保护了加拿⼤国内市场，也刺激了外国资本在加拿⼤的 投资。⼆战后的加拿⼤长期都是资本净流⼊国。但1970年代由于⽯油危机，资本流⼊急剧减少， 其结果是加拿⼤国内资本对本国⼤公司的控制急剧增强，本⼟企业发展迅速，企业对外投资热情 ⾼涨。商业界对保护主义的态度在1970年代开始转变。
墨西哥战后的发展道路是进口替代⼯业化（ISI），必须借助关税保护优先发展国内薄弱产业，⽐如从1962年开始，墨西哥通过“汽车条例”来保护国内汽车产业。长期执政的制度⾰命党（PRI） 的基本策略是吸收⽽不是排斥，因此有许多偏向⼯农的政策，对商业群体的压制⽐较强，国家有较⼤的⾃主性，积极地将重要企业都进⾏国有化。墨西哥政府对外资的态度是两⾯的，⼀⽅⾯警 惕外资，将其限制在特定领域；另⼀⽅⾯依赖外资，希望借助外资获得发展。
第三章到第五章分别解释三个国家的个案，写法上基本采取背景-商业群体-国家-公民社会这样的结构。 1982 年由于第⼆次⽯油危机，加拿⼤政府成⽴了特别委员会（ M a c d o n a l d Commission），这个委员会从1984年开始试探性放风要与美国建⽴⾃由贸易区，并最终在1985 年通过最终报告正式披露。商业群体对⾃由贸易的态度在1970年代已经发⽣转向，1982年的经济 困难又激发了美国的贸易保护主义，使得加拿⼤的出⼜型企业⾯临困难。在这个背景下1982-85 年各⼤商业组织都明确⽀持了⾃由贸易。1985年上台的进步保守党总理Brian Mulroney本来是不 ⽀持⾃由贸易的，但由于进步保守党是商业导向⽽不是市场导向的政党，受商界和经济学家影响 ⽐较⼤，很快就⾼调⽀持与美国签署双边⾃由贸易协议。民众对⾃由贸易区是普遍反对的。经济 民族主义者形成⾃下⽽上的反对⼒量。主要有两个主张：1. CUFTA维护的是美国利益；2. ⾃由贸 易区有利于企业，不利于⼯⼈。但执政党基本⽆视了这些主张。在野的⾃由党也反对，但虽然承 诺在重新上台之后会重新谈判，但最终上台后也只是对⾃贸协定做了很⼩的更改。
1982年墨西哥遭遇偿付危机，需要依靠具有美国⼤学经济学博⼠学位的技术官僚来与IMF进⾏谈 判和准备经济改⾰，新⼀代官僚就取代了⽀持民族主义和国家⼲预的⽼官僚。变化最⼤的政策是 贸易政策。1980年代早期，进⼜商品需要政府执照，但1985年⼤幅削减了进⼜执照的要求；1986 年墨西哥加⼊GATT，并⼤幅度削减了关税。在国家⽅⾯，Carlos Salinas 1988年代表制度⾰命党 当选总统。Salinas的当选存在舞弊可能性，如果是反对党上台，可能会反对⾃由化改⾰。美国通 过贷款⽀持Salinas，并希望其推⾏财政紧缩、私有化、减⼩政府⼲预等政策、通过Brady Plan协 议减免墨西哥的外债。Salinas政府积极推进私有化，削弱对FDI的管制和持股、投资限制。但随 着东欧剧变的前景逐渐明朗，Salinas意识到⾃⼰的改⾰不⾜以吸引⾜够的国际贷款，因此决定将 北美⾃由贸易区作为⼀个⼿段。在社会层⾯，虽然墨西哥显然具有劳动⼒优势，但民众并没有天 然地⽀持⾃贸区，⽽是存在与加拿⼤相似的民族主义忧虑。但墨西哥政府有多种渠道来回应公众 的反映，⽐如PRI控制的⼯会、咨询委员会等。在商界层⾯，⼤企业和跨国企业⽀持⾃由化，中⼩企业持怀疑态度。PRI原本⽤来控制中⼩企业的组织Canacinatra在1986年分裂，反对者组织成 国家制造业者委员会ANIT。但PRI对市场的压制能⼒还是⽐较强，通过拉拢Canacintra、打击 ANIT的⽅式最终获得了企业对NAFTA的⽀持。
美国在1988年签署美加⾃贸协定时公众反响不⼤，但是1992年谈北美⾃由贸易协定引起了较多的 争议，尤其是1993年交付国会表决后。但是经济和政治精英在引导民意⽅⾯发挥了很⼤的作⽤。 当时谈判的两个主要议题是知识产权和投资限制问题（#跟中美贸易战完全⼀样#）。1990年代初期知识产权的观念刚刚出现，虽然美国对国内市场的知识产权进⾏保护，但加拿⼤和墨西哥都执 ⾏特许执照制度，国内企业在政府特许下可以开发仿制药并只需对外国企业⽀付有限赔偿。在美 加⾃贸区谈判时美国就试图加⼊知识产权的条款，加拿⼤反对但修改了专利法，加强了限制。谈 北美⾃贸区是墨西哥遇到了类似的问题，美国以进⼀步放宽墨西哥进⼜为代价，换取了墨西哥的 知识产权法。在对外投资问题上，美国由于不信任发展中国家的司法，习惯于与发展中国家签订 双边投资协议（BITs）来保护本国的对外投资。在NATFA谈判中，美国试图将BITs的规则融⼊其 中。墨西哥为了得到更多的投资接受了。美国之后又援引这⼀协议为先例在未来的协议中纳⼊了 更多保护投资的条款。（#这部分虽然挺有趣的，但写这么详细感觉与全书主题没有关系#）商界层⾯上，商业组织和⾏业组织基本⽀持⾃贸区，劳⼯组织基本反对，农业组织⽴场不定。另外， ⼯会和环保组织持有较强反对意见。民族主义政治家也以此为契机加以煽动。在这⼀背景下， Business Roundtable在1993年11⽉发起了名为USAXNAFTA的宣传运动，获得了较好的宣传效 果。克林顿的当选也对通过决议很重要。民主党建制派基本对NATFA持⽀持态度，但基层上来的 民主党议员反对意见较⼤。克林顿政府以增加劳⼯合作和环保合作的两个补充协议的⽅式，换取 了反对组织的让步。如果是共和党总统当选，可能民主党控制的国会就不会通过NAFTA。经济学 家对NAFTA的⽀持也⾮常重要。经济学家⽀持。虽然新古典经济学认为⾃由贸易区最有益于最⼩的成员，但经济学家更多将⾃贸区视为外交政策，保证墨西哥的政治稳定，从⽽利于美国。
接下来第六章讨论了贸易谈判中主流经济学的实际作⽤。作者认为，不论公众还是国家、⽀持还 是反对，对北美⾃贸区的认识基础更接近重商主义思想⽽不是主流的新古典经济学。在新古典经济学看来：（1）国际⾃由贸易会形成最有效的国际分⼯，因此要⽆条件地⽀持国家单⽅⾯降低本 国的关税保护；（2）贸易解决消费者福利问题，进口是贸易的主要⽬的，出口是为了进口； （3）贸易平衡不是由贸易政策（关税、配额、补贴）决定的，⽽是由宏观经济因素决定的（总储蓄额、投资、开⽀、国际资本流动），贸易⾚字就意味着投资的净流⼊，贸易盈余意味着资本流出，与就业率没有关系；（4）本国的薄弱产业不应予以保护；（5） 贸易是互惠的，不是国家 间的竞争，真正的竞争发⽣在国家内。但重商主义对国际贸易的看法基本相反：（1）贸易⾸先与就业挂钩，出⼜提⾼有利于就业率上升，进口增加不利于就业；（2）出口是主要⽬的，进口是为了出口；（3）贸易是国际竞争⼒的重要部分；尤其美国和加拿⼤的政治家都将北美⾃贸区视 为抵御亚洲、欧洲和南美洲的竞争的⼿段。谈判中各⽅采取的是重商主义的话语。原因在于： （1）国内政治环境促使国家通过国际谈判将贸易与国际冲突挂钩；（2）强调⽐较优势的新古典经济学是违背直觉的，通过更⼤的市场竞争，国家可以获得更多的好处，这与常理不相⼀致；⽽进口影响就业的看法⾮常符合直觉；（3）重商主义符合商⼈的⼈⽣经验，特别是将国家视为企 业，将进出口类⽐于销售和进料的视⾓；（4）重商主义能够将国内冲突转移为国际冲突。作者 由此认为经济学思想起到的实际作⽤是有限的。
第七章讨论了商业阶级是如何整合的。观念上是由于重商主义思想；组织上是由于贸易谈判过程 中的咨询会（consultations）。谈判起到了统⼀商业阶层的作⽤。如果不满于⾃贸区的利益集团 完全脱离谈判，那么在⾃贸区建⽴后他们就失去了反对的机会。因此反对团体通过与政府谈判获 得让步⽽认可了⾃贸区。各国都有连接政府和商界的咨询会组织。如美国的贸易政策与协商顾问 委员会（ACTPN），加拿⼤的国际贸易顾问委员会，墨西哥也专门为NAFTA谈判建⽴了类似的 机制。这⾥讨论了四个案例：墨西哥的⾦融业、三国的农业、汽车、纺织-成⾐业。过程都是类似 的，特定⾏业在⾃由贸易中受损，但国家给予特定补偿，相关组织就不再进⾏反对活动。特别有 意思的是纺织-成⾐业的故事，我觉得这个故事⽐整本书要有趣得多，特别写⼀下。与纺织-成⾐业相关的谈判重点是如何界定“本⼟产品”，即原产地规则（rules of origins）。美国传统上是保护纺织业的，因此不希望其与国外产品竞争。在美加⾃由贸易谈判中，美⽅希望“基于纱线(yarnoriented)”的标准，即纱线的产地决定原产地；⽽加⽅希望“基于织物（fabric-oriented）”的标 准，即织物的产地决定原产地。织物标准更为宽松，这样加⽅就可以把欧洲进⼜⽑料⽣产的⾐服 算作本地产品⽽享受⾃贸协定。由于加拿⼤不算很强的竞争者，美⽅就同意了加⽅的意见。到了 墨西哥加⼊谈判之后，美国转⽽希望采取更严格的标准，减少⾃贸协定覆盖的进⼜商品。墨西哥 的态度是两⾯的：⼀⽅⾯技术官僚都是⽀持⾃由贸易的经济学家，同情宽松标准以纳⼊更多的商 品；另⼀⽅⾯本国业界希望标准更严，以减少外国商品的竞争⼒。最后美国以⽴刻放开纺织品市 场给墨西哥为代价，换取墨西哥⽀持“纱线标准”。美墨联合压过了加拿⼤。
作者在第⼋章的结论章节强调了两点：（1）全球化很⼤程度上来⾃精英的推动⽽⾮民众的⼀般意 见；（2）经济学家的学院知识对全球化作⽤有限。然后作者讨论了⾃⼰结论的外部效度问题。 他回顾智利、澳⼤利亚、⽇本、泰国对外开放的历史，认为⽇本的对外开放是发达国家商业群体 主导的道路，另外三国都是发展中国家技术官僚主导的道路（作者认为澳⼤利亚的贸易结构更接 近发展中国家）。最后作者回到了民主与全球化的关系问题。他引⽤经济学家Dani Rodrik的看 法，认为政治民主、国家主权和经济整合三者之间不能齐头并进，任何两⽅⾯的发展都会伤害第 个三⽅⾯。⽽重商主义这种将国际贸易视为国际竞争的看法，将最终伤害全球化。
最后⼀章讨论了NAFTA对北美的影响，作者写作这⼀章时，NAFTA被USMCA取代的前景已经⽐ 较明朗，这个讨论有种盖棺论定的意味。这⼀章回到了作者所专长的全球化定量研究的领域。作者总结认为，NAFTA在促进贸易⽅⾯有效果但不显著，主要作⽤在提升流动量；从整体福利⽽ ⾔，因为减少了从第三⽅的进⼜，所以效果不明显；对⼈均GDP的贡献有但不⼤，对⽣产率提升 没什么贡献；三个国家的不平等程度都上升；对就业市场也没有太⼤变化，但改善了墨西哥的就 业结构；对促进⼯会化和提⾼最低收⼊标准没有效果，但促进了国际劳⼯合作；对环境没有恶化 作⽤，还开启了贸易谈判加⼊环保条款的惯例；作为争端调节机制效果不错，尤其为缓解墨西哥 1994年的⽐索危机发挥了很⼤作⽤；对促进墨西哥的民主和⼈权状况有⼀定帮助。最后给了⼀个 NAFTA有好处有坏处，但都⼩于预期的结论。
怎么评价这部作品呢？当它还是⼀篇论⽂的时候，这是⼀篇议题很敏锐、理论切⼊点较⼩、⽅法 和分析中规中矩的佳作，所以不仅在AJS发表、⽽且在2015年的ASA上获得两个sectors的最佳论 ⽂。但是在扩展为⼀本书的规模时，作者在研究设计和⽅法训练⽅⾯的缺陷就展露出来了。⾸ 先，我不觉得研究提出了⼀个有效的研究问题。“推动⾃由贸易政策的⾏动者是谁”这个提问的⽅式，隐含的预设是⾃由贸易政策必然有特别的⾏动者加以推动。⽽作者最终发现墨西哥的政策推 动者是“国家”，或作者以⾏为主义视⾓找到的“技术官僚”，美加的政策推动者是“具有整合能⼒的 商业精英”。这个结论完全不令⼈意外，如果早⼆⼗年，这个研究会被放在国家⾃主性框架下，说 明墨西哥具有强国家传统，⽽美加的政治较为碎⽚化易受利益集团⽀配；如果早三⼗年，这个研 究会被放在民主化框架下，说明墨西哥是威权国家和美加民主程度⾼。作者其实得出了“平时推动 政策的⾏动者也会推动⾃由贸易政策”的结论，提问背后的理论意味很稀薄。
其次，从内部效度的⾓度讲，我不认为作者为他的结论提供了充⾜的证据。作者认为，谈判的实 际参与⽅都持重商主义⽴场，因此⾃由贸易谈判并没有以新古典主义经济学为依据。但是，作者 也强调墨西哥的技术官僚在新⾃由主义影响下，往往从意识形态的⾓度⽀持⾃由贸易，⽽⽆视⾃ 由贸易对本国产业可能造成的打击，这恰恰说明了经济学信条对技术官僚的影响。同时，经济学 家也并没有认为⾃由贸易区是适⽤新古典主义经济学的试验场，作者⾃⼰也指出经济学家更多地 从北美与其他⼤洲竞争的⾓度来思考，⽽不是将北美视为⼀个独⽴封闭的市场。作者的预设是， 经济学家的观点⼀旦偏离新古典主义课本，经济学就没有独⽴影响决策的能⼒。按照这个标准恐 怕很难找到经济学对现实产⽣实际影响的领域。
从外部效度讲，⾃由贸易区谈判是否是全球化的⼀部分是很值得讨论的。我觉得全球化更多是⼀ 个全球⼯业⽣产秩序的概念，⽽不是⼀个政策概念（⾃由贸易政策/零关税政策）。另外，⾃由贸 易区的建⽴虽然促进了内部国家的贸易往来，但是减少了⾃由贸易区与第三⽅国家的贸易往来， 对全球化的影响不完全是正向的。⽐如，NATFA62.5%的汽车本⼟⽣产标准，⽆疑提⾼了北美汽 车⼚商与⽇韩汽车⼚商之间的不平等，这种不平等在USMCA中还进⼀步提⾼了。这⼀进程恰恰发⽣在川普的反全球化政策下。 从⽅法来讲，作者对事件过程的描述⽐较粗糙。⽐如加拿⼤案例中，仅仅论述了⼏⼤商业组织如 何⽀持CUFTA的、总理Mulroney在上台前如何不⽀持CUFTA，就得出结论说加拿⼤的转变是商 业精英引导的，过程和具体⾏动者都不够详细。
最后，Fairbrother的研究有很强的还原论倾向，即把全球化的原因归结到推动具体政策的⾏动者 上⾯，⽽⾏动者的意志则代表了背后国家在全球化过程中的意志。典型的例⼦是，因为墨西哥的 技术官僚主动⽀持⾃由贸易，所以NATFA就不能说是美国强加给墨西哥的霸权秩序。技术官僚对 ⾃由贸易的信仰，恰恰是美国⽂化和⾦融霸权的结果。精英理论被滥⽤之后，似乎成为了⼀种懒 ⼈学术，在追溯到⼀个⾏动背后的精英之后，这个研究就以“精英主导⽽⾮民主过程”作为结论结 束了。
如果是我来写，该怎么组织这个研究呢？恐怕会把经验问题表述成“为什么北美⾃由贸易区能在 90年代初（⽽不是更早）形成”吧，把时间点作为⼀个puzzle。⽯油危机之后，加拿⼤从资本流⼊ 国转变为资本流出国需要寻求海外投资，⽽墨西哥在偿付危机和苏东剧变的双重背景下需要以更强的政策来吸收外资，同时东亚四⼩龙和中国崛起给北美出⼜贸易造成整体压⼒，才使得美国⼀ 直以来寻求的⾃贸区成为现实。但是，这种机会也是以美国的区域霸权为基础的，如果不是加拿⼤长期作为美国资本的输出国、墨西哥的知识阶层没有深受美国学术的影响，这种机会也不会存 在的。但这个故事的理论贡献毕竟有点薄弱，恐怕只能是说霸权国家总归可以利⽤偶发事件来创造符合需要的国际格局吧，与Fairbrother的意见恰好相反。